Wybrane aspekty odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu banku

Monitor Prawa Bankowego 2022/04 Kwiecień

W opracowaniu poddano analizie i ocenie regulacje prawne, które dotyczą istoty i zakresu odpowiedzialności administracyjnej członków zarządu banku. W szczególności reżim tej odpowiedzialności znajduje zastosowanie w niektórych obszarach nadzoru nad działalnością banków wykonywanego przez Komisję Nadzoru Finansowego. Jej wyrazem są określone środki nadzorcze (zawierające w swojej konstrukcji element charakterystyczny dla sankcji administracyjnej), które mogą być stosowane przez organ nadzoru bankowego wobec członków zarządu banku, zarówno bezpośrednio, jak i za pośrednictwem właściwego organu banku, w szczególności jego rady nadzorczej.

Zbigniew Ofiarski

Punktem wyjścia jest założenie, że funkcje i zadania zarządu banku, związane z wieloaspektowym zakresem działalności przedsiębiorstwa bankowego na rynku finansowym, uzasadniają równoległe stosowanie kilku reżimów odpowiedzialności członków organu zarządzającego bankiem. Odpowiednio do konkretnej sytuacji może to być system odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnoprawnej, administracyjnoprawnej lub podatkowoprawnej. Poddano weryfikacji hipotezę, że niezwłoczna i skuteczna realizacja celów nadzoru bankowego stawianych KNF przez ustawodawcę wymaga również posługiwania się środkami adresowanymi wprost do konkretnego członka zarządu banku. W toku prowadzonych rozważań posłużono się metodą dogmatycznoprawną, uzupełnioną analizą dorobku judykatury odnoszącego się do istoty odpowiedzialności administracyjnej oraz sankcji administracyjnych.

Istota odpowiedzialności administracyjnej polega na ponoszeniu przez podmiot prawa ujemnych w skutkach konsekwencji niedostosowania się adresata normy prawnej do nałożonego obowiązku. System odpowiedzialności administracyjnej jest rodzajem odpowiedzialności represyjno-porządkowej. Oparty jest na zasadzie winy obiektywnej. Odpowiedzialności administracyjnej mogą podlegać nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej[1]. Dla przyjęcia tej odpowiedzialności wystarczający jest sam fakt obiektywnego naruszenia obowiązków administracyjnoprawnych, bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła[2]. W takim przypadku organ administracji publicznej uprawniony jest do nałożenia na dany podmiot dolegliwości prawnej (sankcji) o charakterze represyjnym lub egzekucyjnym. Represyjne sankcje administracyjne to przede wszystkim kary wynikające ze stosowania norm prawa administracyjnego. Istotą sankcji egzekucyjnej jest zmuszenie adresata normy prawnej do wypełnienia niezrealizowanego obowiązku. Może ona przybrać postać sankcji restytucyjnej, której celem jest unicestwienie korzyści osiągniętych przez adresata normy prawnej, wbrew zakazowi wynikającemu z normy prawnej, co oznacza przywrócenie stanu istniejącego przed naruszeniem prawa[3]. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim zapewniać efektywność działania administracji publicznej[4].

W doktrynie sformułowano pogląd, że nie jest konieczne ani uzasadnione, aby w odniesieniu do sankcji administracyjnych stosować dyrektywy konstytucyjnego karnego standardu ochronnego. Uznano, że osobie, która została ukarana sankcją administracyjną, odpowiedni dla rodzaju i stopnia naruszenia konstytucyjny standard ochronny zapewniają szczegółowe zasady wywiedzione z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego[5], takie jak: zasada określoności, zasada proporcjonalności, zasada ochrony zaufania lub zakaz nadmiernej ingerencji[6].

Uzasadnienie uprawnień KNF do stosowania sankcji administracyjnych wobec członków zarządu banku

W aktach prawnych zaliczanych do źródeł prawa rynku finansowego wyposażono Komisję Nadzoru Finansowego w uprawnienie do stosowania sankcji administracyjnych. Uprawnienie to jest komponentem konstrukcji prawnej determinowanej statusem prawnym KNF, celami funkcjonowania oraz zadaniami realizowanymi przez ten podmiot. Status prawny KNF nie jest jednolicie oceniany w piśmiennictwie[7]. Dominują jednak poglądy, że różne organy nadzoru powinny być kojarzone ze strukturami administracji[8]. Dokonując szczegółowej kwalifikacji KNF zalicza się do centralnych organów administracji publicznej[9] lub centralnych organów administracji rządowej[10]. Przyjmując szersze ujęcie wskazuje się, że KNF charakteryzuje się cechami właściwymi dla organów administracji państwowej[11]. Złożony i wieloaspektowy katalog zadań wykonywanych przez KNF uzasadnia przyjęcie poglądu, według którego ustawodawca w jednym podmiocie skupił funkcje charakterystyczne dla organu administracji publicznej, organu regulacyjnego oraz instytucji ochrony rynku finansowego[12].

Ustawodawca wyposaża KNF w prawo do stosowania sankcji administracyjnych zarówno wobec banku, jak i członków organów banku, w tym członków zarządu banku. Nałożenie takiej sankcji na członka zarządu banku oznacza konkretyzację jego odpowiedzialności za określone działania lub zaniechania, które w ocenie KNF miały lub mogły mieć negatywny wpływ w szczególności na legalność działalności banku oraz bezpieczeństwo środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych. W ten sposób chronione są najistotniejsze wartości (dobra) inkorporowane w działalność każdego przedsiębiorstwa bankowego oraz całego systemu bankowego.

Wyrazem tej ochrony są m.in. wskazane w ustawie wysokie wymagania merytoryczne i formalne, które postawiono zarówno kandydatom na członków zarządu banku, jak i osobom już posiadającym status członka takiego organu. Wymagania takie muszą być spełniane w sposób ciągły, tj. niewystarczająca jest pozytywna ich ocena w chwili powoływania w skład zarządu[13]. W tym zakresie istotne są postanowienia art. 4 ust. 1 pkt 51 oraz 22aa ust. 1 p.b.[14]. Według pierwszego z cytowanych przepisów członka zarządu banku zalicza się do kategorii podmiotowej „kad (...)