Pomoc państwa w restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych

Monitor Prawa Bankowego 2023/07-08 Lipiec/Sierpień

Udzielanie pomocy państwa jest ściśle reglamentowane przez przepisy prawa unijnego. Szczególne miejsce poświęcono określeniu dopuszczalności jej udzielania instytucjom kredytowym, a także ubezpieczeniowym. Jest to konsekwencją roli, jaką pełnią w państwie. Pozwala to klasyfikować je jako instytucje zaufania publicznego pełniące kluczowe funkcje w gospodarce rynkowej każdego państwa.

Aleksander Werner

To szczególne miejsce banków w gospodarce zostało zauważone po kryzysie finansowym w 2008 r., gdy oceniając dopuszczalność udzielania pomocy państwa, brano pod uwagę cel w postaci zapewnienia stabilności finansowej. Doświadczenia z tego kryzysu stały się przyczynkiem do przyjęcia szeregu rozwiązań prawnych, które nie tylko mają na celu odpowiednie uregulowanie wymogów ostrożnościowych, ale także zapewnienie instytucjonalnej regulacji prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych.

Dopiero łączne przedstawienie przyjętych rozwiązań pozwoli na ocenę roli i znaczenia komunikatów Komisji Europejskiej odnoszących się do oceny dopuszczalności udzielania pomocy państwa instytucjom kredytowym. W tym celu w pierwszej kolejności zostaną zarysowane ogólne zasady traktatowe odnoszące się do zakazu udzielania pomocy państwa i wyjątków od tego zakazu. Następnie odniosę się do tzw. soft law, a więc miękkiego prawa, które określa ramy regulacyjne pozytywnej oceny planowanych środków pomocowych pod względem zgodności ze wspólnym rynkiem. W ostatniej części przedstawię najważniejsze warunki oraz formy udzielania pomocy państwa w postępowaniach przymusowej restrukturyzacji banku i tzw. uporządkowanej likwidacji.

Unijne podstawy prawne

Udzielanie pomocy państwa jest reglamentowane na dwóch płaszczyznach. Pierwsza wynika z ochrony konkurencji i swoje źródło ma przede wszystkim w prawie unijnym. Druga polega na wykonywaniu polityki gospodarczo-społecznej w określonym państwie członkowskim[1]. Mowa o przepisach, na podstawie których przyznaje się pomoc w tym państwie. Pierwsza płaszczyzna ogranicza wykonywanie poszczególnych polityk w ramach obszaru regulacyjnego drugiej płaszczyzny. Pierwsza płaszczyzna więc de facto jest ograniczeniem realizacji polityki gospodarczej i społecznej państwa w zakresie udzielania pomocy. Reglamentując udzielanie pomocy państwa na pierwszej płaszczyźnie, dopuszcza się jej przyznawanie tylko wtedy, gdy naruszenie konkurencji jest uzasadnione innymi, ważniejszymi z punktu widzenia aksjologicznego celami. Dotyczy to np. przyznania pomocy państwa w celu złagodzenia klęsk żywiołowych i innych nadzwyczajnych zdarzeń czy – w przypadku pomocy udzielanej instytucjom kredytowym – w celu zapobieżenia nieuporządkowanemu upadkowi jednej z nich, co może mieć silny negatywny wpływ na całość systemu finansowego.

Pierwsza płaszczyzna stała się instrumentem pozwalającym na stanowienie polityki gospodarczej na poziomie wspólnotowym. Widać to m.in. po kształcie omawianych w niniejszym tekście regulacji odnoszących się do instytucji kredytowych. Dzięki kompetencji do wskazywania, która pomoc może być przyznana (w szczególności w rozporządzeniach Komisji dotyczących tzw. wyłączeń grupowych), a także stanowieniu wszelkiego rodzaju przewodników, zasad ramowych itp., organ wspólnotowy – jakim jest Komisja Europejska – może wpływać na politykę gospodarczo-społeczną poszczególnych państw członkowskich. Regulacje odnoszące się do pierwszej płaszczyzny zawarte są w prawie wspólnotowym.

W procedurach prowadzenia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przewiduje się różne instrumenty wsparcia, które można zakwalifikować jako pomoc państwa. W każdym przypadku ocena dopuszczalności ich udzielania powinna przebiegać zgodnie z ogólnymi zasadami określonymi w art. 107 ust. 1 TFUE[2]. Według tego artykułu nie do pogodzenia ze wspólnym rynkiem jest pomoc, która narusza wymianę między państwami członkowskimi, oraz jednocześnie skutkuje uprzywilejowaniem niektórych przedsiębiorstw lub niektórych gałęzi produkcji i przez to zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem. Przepis wskazuje, że pomoc jest udzielana przez państwo lub ze źródeł państwowych, a jej forma jest dowolna.

Artykuł 107 ust. 1 TFUE nie zawiera definicji pomocy państwa. Pojęcie to „jest pojęciem prawa wspólnotowego i tylko w kontekście przepisów tego porządku prawnego może być interpretowane”[3]. Brak stosownej definicji w TFUE był zamierzony i miało to na celu wykluczenie sytuacji, w której „zbyt szty (...)