Zaskarżenie decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji

Monitor Prawa Bankowego 2023/07-08 Lipiec/Sierpień

Tryb zaskarżania decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego[1] o zastosowaniu instrumentu przymusowej restrukturyzacji należy ocenić jako procedurę o szczególnym charakterze, która w znaczny sposób odbiega od ogólnej regulacji wynikającej z k.p.a. oraz p.p.s.a.[2]. Przedmiotem publikacji jest przedstawienie aspektów materialnoprawnych oraz proceduralnych związanych z procedurą zaskarżania tej decyzji.

Paweł Wajda

Wprowadzenie

Przepisy ustawy o BFG[3] odnoszące się do trybu zaskarżania decyzji Funduszu o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji należy uznać za przepisy o charakterze lex specialis względem rozwiązań przyjętych w k.p.a. oraz p.p.s.a. Powołane regulacje znajdują zastosowanie w procesie zaskarżania decyzji Funduszu wyłącznie w sposób uzupełniający, o ile przepisy u.BFG nie wprowadzają rozwiązań szczególnych[4].

W postępowaniu prowadzonym zgodnie z k.p.a. i p.p.s.a. ochrona interesów strony została zabezpieczona w należyty sposób[5], podczas gdy ustawa o BFG skutkuje obniżeniem poziomu ochrony przysługującej stronie postępowania prowadzonego przez Fundusz. Przepisy szczególne znajdujące zastosowanie w odniesieniu do przymusowej restrukturyzacji podmiotu krajowego ograniczają szereg praw przysługujących stronie (np. prawo do czynnego udziału w postępowaniu, możliwość odwołania się od decyzji Funduszu do organu drugiej instancji, prawo do uzyskania pełnego odszkodowania w razie wydania przez Fundusz decyzji niezgodnej z przepisami prawa). W judykaturze zauważono, że rozbieżności pomiędzy postępowaniem jurysdykcyjnym a postępowaniem toczącym się w związku z wszczęciem przymusowej restrukturyzacji powinny przede wszystkim podlegać wykładni uwzględniającej wartości, które realizować ma przymusowa restrukturyzacja[6].

Mając na uwadze istotny wpływ tego zagadnienia na funkcjonowanie podmiotów, wobec których zastosowany może zostać instrument przymusowej restrukturyzacji, jak również uwzględniając praktykę obrotu i wątpliwości dotyczące trybu zaskarżania decyzji Funduszu w takiej sprawie, niniejsza publikacja poświęcona zostanie analizie prawnej tej instytucji. Analiza przeprowadzona zostanie przy użyciu metody dogmatyczno-prawnej, a jej podstawą są orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy wyrażane przez przedstawicieli nauki prawa i ekonomii.

Tryb zaskarżania decyzji Funduszu – uwagi ogólne

W przypadku przymusowej restrukturyzacji zasada dwuinstancyjności, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 15 k.p.a. oraz wynikająca z art. 78 Konstytucji RP[7], została ograniczona. Oznacza to, że od decyzji Funduszu o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji podmiotu krajowego nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie jest wtedy jednoinstancyjne.

W rezultacie decyzje Funduszu o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji uzyskują status decyzji ostatecznych, a także natychmiast wykonalnych (argumentum ex art. 11 ust. 8 u.BFG). W piśmiennictwie podkreślono, że zaskarżenie decyzji Funduszu nie wstrzymuje jej wykonania, a postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone jest w celu ustalenia, czy wydano ją z naruszeniem prawa. W praktyce oznacza to, że decyzja ta jest nieodwracalna[8]. Podmiot, który poniósł szkodę na skutek wydania przez Fundusz decyzji z naruszeniem prawa, może dochodzić wyłącznie odszkodowania pieniężnego ograniczonego do wysokości poniesionej straty (argumentum ex art. 105 ust. 4 u.BFG).

Zgodnie z art. 104 ust. 1 u.BFG skargę na decyzję Funduszu podmioty, o których mowa w art. 103 ust. 5 u.BFG, powinny wnosić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Funduszu. Strona postępowania sądowoadministracyjnego może także złożyć skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji[9].

W tym miejscu pozytywnie należy ocenić wybór przez ustawodawcę sądów administracyjnych jako właściwych do orzekania w sprawach przymusowej restrukturyzacji[10]. Wskazać bowiem należy, że stan taki jest naturalny ze względu na administracyjny charakter tych postępowań. Rozwiązanie to prowadzi do zwiększenia efektywności postępowania sądowoadministracyjnego (z uwagi na większą specjalizację sądów administracyjnych w zakresie regulacji związanych z funkcjonowaniem rynku finansowego), a także przyczynia się do usprawnienia i przyspieszenia rozpoznawania spraw[11].

Dostrzec należy, że ustawa o BFG nie wprowadza przepisu modyfikującego treść skargi do sądu administracyjnego na decyzję Funduszu o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji podmiotu krajowego. W zakresie elementów obligatoryjnych skargi zastosowanie znajduje zatem art. 57 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga podmiotu opisanego w art. 103 ust. 5 u.BFG powinna spełniać wymogi właściwe dla pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. wymogi określone w art. 46 p.p.s.a.[12]. Ponadto musi obejmować następujące elementy: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji Funduszu, 2) oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy (tj. Funduszu), 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego[13].

Podmioty uprawnione do wniesienia skargi

W art. 103 ust. 5 u.BFG ustawodawca explicite wymienił dwie grupy podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi od decyzji Funduszu o zastosowaniu instrumentu przymusowej restrukturyzacji. Pierwszym podmiotem jest rada nadzorcza podmiotu krajowego, względem którego wydano tę decyzję.

Rozwiązanie takie należy ocenić pozytywnie, tym bardziej że w doktrynie oraz orzecznictwie przyjęto, iż adresat decyzji administracyjnej ma interes prawny w jej zakwestionowaniu w drodze skargi do sądu administracyjnego[14]. Z chwilą wszczęcia przymusowej restrukturyzacji podmiotu krajowego na Fundusz przechodzi prawo podejmowania uchwał i decyzji w sprawach zastrzeżonych w ustawie i statucie albo umowie spółki do właściwości organów podmiotu w restrukturyzacji[15], a zarząd ulega rozwiązaniu, przy czym mandaty jego członków wygasają (argumentum ex art. 113 ust. 1 pkt 1 i 3 u.BFG). Wprowadzenie kompetencji dla rady nadzorczej jest spójne z art. 113 ust. 1 pkt 1-3 u.BFG, zgodnie z którym z chwilą wszczęcia przymusowej restrukturyzacji rada nadzorcza zostaje zawieszona[16], jednakże przysługuje jej uprawnienie do zaskarżenia omawianej decyzji.

Warto pamiętać, że – po rozwiązaniu zarządu podmiotu krajowego – Fundusz przejmuje wszelkie kompetencje w zakresie działania na rzecz tego podmiotu i jego repreze (...)