Odpowiedzialność administracyjnoprawna emitentów papierów wartościowych ze względu na nienależyte wykonywanie obowiązków

Monitor Prawa Bankowego 2022/04 Kwiecień

Sankcje administracyjne stanowią instrument realizacji odpowiedzialności administracyjnej. Ich zastosowanie jest każdorazowo rezultatem naruszenia przez dany podmiot dyspozycji określonej normy prawa administracyjnego[1], a ich celem jest w szczególności dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa[2]. Sankcje administracyjne są negatywnymi konsekwencjami naruszenia norm prawa administracyjnego[3] (tzw. deliktów administracyjnych). Stanowią one instrument zabezpieczający realizację publicznoprawnych obowiązków nałożonych na uczestników obrotu instrumentami finansowymi. Niniejsza publikacja zostanie w całości poświęcona analizie mechanizmu odpowiedzialności administracyjnej emitenta z tytułu nieprawidłowego wykonywania obowiązków, do których prawodawca odsyła w art. 96 u.o.p.[4].

Iwona Sroka

Paweł Wajda

Rynek kapitałowy jest jedną z najistotniejszych części składowych systemu finansowego i gospodarczego. Znaczenie gospodarcze tego rynku sprawia, że znajduje się on w centrum zainteresowania wielu dziedzin nauki, w tym w szczególności prawa i ekonomii. Rynek ten umożliwia emitentom pozyskanie kapitału finansowego w sposób i na warunkach w maksymalnym stopniu dopasowanych do ich potrzeb. Inwestorom oferuje natomiast możliwość wypracowania ponadprzeciętnej stopy zwrotu w ramach prowadzonej działalności inwestycyjnej. W sytuacji, gdy inwestorzy powierzają posiadane przez siebie nadwyżki kapitałowe emitentom, jest to związane z występowaniem zagrożenia, że określone w treści prospektu, czy też innego dokumentu ofertowego, zamierzenia emitenta nie zostaną zmaterializowane albo też nie okażą się tak zyskowne jak było to pierwotnie szacowane. Skutkuje to koniecznością zabezpieczenia emitenta przez prawodawcę. Jedną z postaci tego zabezpieczenia są mechanizmy odpowiedzialności administracyjnej w postaci sankcji administracyjnych.

Uwagi ogólne dotyczące odpowiedzialności emitentów w świetle u.o.p. - charakter odpowiedzialności administracyjnej

Ustawodawca w art. 96 u.o.p. określił instrumenty odpowiedzialności administracyjnej z tytułu deliktów administracyjnych wyrażających się w naruszeniu przepisów regulacji u.o.p. oraz rozporządzenia MAR[5]. Instrumentami odpowiedzialności administracyjnej z u.o.p. są sankcje administracyjne przyjmujące formę administracyjnych kar pieniężnych i niepieniężnych kar administracyjnych (w postaci np. wykluczenia papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym). Zdarzeniem aktywującym tę odpowiedzialność jest wystąpienie deliktu administracyjnego.

Analiza praktyki działania Komisji Nadzoru Finansowego i orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi przy tym do sformułowania konkluzji, że odpowiedzialność administracyjna na rynku kapitałowym ma charakter odpowiedzialności zobiektywizowanej[6]. Potwierdził to Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 5.01.2011 r., w którym stwierdził, że obiektywna odpowiedzialność nie jest tożsama z odpowiedzialnością absolutną, wobec czego stosowanie represji administracyjnej jest wykluczone, jeśli naruszenie sankcjonowanych norm prawa administracyjnego nie stanowi wyniku zachowania określonego emitenta (podmiotu), ale jest skutkiem okoliczności niezależnych od emitenta (podmiotu) i pozostających poza jego kontrolą[7]. Wskazać bowiem należy, iż w takim przypadku nie zachodzi niezbędny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniem emitenta a stanem uprawniającym organ nadzoru nad rynkiem do zastosowania sankcji administracyjnej. Jednocześnie oznacza to, że emitent w toku sankcyjnego postępowania administracyjnego powinien mieć możliwość obrony oraz udowodnienia tego, że uchybienie przepisom prawa administracyjnego stanowi wynik okoliczności, za które emitent nie ponosi odpowiedzialności[8].

Za szczególny przykład odpowiedzialności obiektywnej względnej należy uznać odpowiedzialność administracyjną typu strict liability. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ta zobiektywizowana koncepcja odpowiedzialności administracyjnej[9] nie jest utożsamiana z odpowiedzialnością absolutną (co oznacza, że emitent, który dopuścił się deliktu administracyjnego, może zwolnić się od odpowiedzialności, o ile udowodni, że podjął wszelkie działania, których można było od tego emitenta rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło)[10]. W orzecznictwie sądów administracyjnych w szczególności zauważono, że: „(…) kara przewidziana w art. 97 ust. 1 ustawy o ofercie jest typową karą administracyjną i ma ona charakter zobiektywizowany, tj. opiera się na samym fakcie naruszenia obowiązku prawnego. Natomiast bez znaczenia dla tej odpowiedzialności są okoliczności subiektywne - czyli wina karanego podmiotu. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie jest to odpowiedzialność bezwzględna, a granice tej odpowiedzialności sięgają wyłącznie do okoliczności i zdarzeń niezależnych od karanego podmiotu, którym podmiot ten mógł przeciwdziałać. Kary administracyjne stanowią środek służący skłonieniu adresatów norm administracyjnych do ich przestrzegania. (…) Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (sygn. P 19/06). (...) Tym samym administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa (zob. wyrok TK z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134), ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Administracyjna kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa majątkowe jej adresatów. Sankcja ta godzi bowiem w dobro, którym jest majątek podmiotu naruszającego obowiązki administracyjnoprawne"[11].

Powyższe prowadzi do sformułowania oczywistej konstatacji, że mechanizm odpowiedzialności administracyjnej (sankcji administracyjnych) z art. 96 u.o.p. nakierowany jest konstrukcyjnie na zabezpieczenie realizacji obowiązków, do których prawodawca odwołuje się w art. 96 u.o.p.

 Odpowiedzialność administracyjna emitenta z art. 96 u.o.p. - aspekty materialnoprawne

W art. 96 u.o.p. ujęty został przez ustawodawcę szeroki katalog instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Warto zauważyć, że w sytuacji stwierdzenia przez KNF, iż emitent wykonał w sposób nieprawidłowy obowiązki dotyczące informacji bieżących określone szczegółowo w przepisach u.o.p.[12], a więc dopuścił się uchybienia sankcjonowanego w art. 96 ust. 1 pkt 1 u.o.p., to wobec takiego emitenta KNF będzie mogła podjąć decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym, a w przypadku gdy papiery wartościowe emitenta są wprowadzone do obrotu w alternatywnym systemie obrotu - decyzję o wykluczeniu tych papierów z obrotu w tym systemie, albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową emitenta, na który jest nakładana kara, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie. Tożsame sankcje administracyjne mogą zostać nałożone na emitenta, jeżeli nie będzie on w sposób prawidłowy realizował obowiązków prospektowych wskazanych szczegółowo w art. 96 ust. 1 pkt 2 u.o.p.[13]. Podobnie, emitent dopuszczając się deliktu określonego w art. 96 ust. 1 pkt 3 u.o.p. (tj. emitent uchybi terminowi na realizację obowiązku udostępnienia suplementu do memorandum informacyjnego lub suplementu do dokumentów wskazanych w art. 38 ust. 1 lub 2 lub art. 39 ust. 1 u.o.p.), to również naraża się na możliwość wykluczenia papierów wartościowych emitenta z obrotu na rynku regulowanym, a w przypadku gdy papiery wartościowe emitenta są wprowadzone do obrotu w alternatywnym systemie obrotu - wykluczenia tych papierów wartościowych z obrotu w tym systemie, albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową emitenta, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie. W przypadku braku przekazania w terminie KNF suplementu, o którym mowa w art. 38b ust. 3 u.o.p., tj. w przypadku stwierdzenia wystąpienia deliktu administracyjnego z art. 96 ust. 1 pkt 4 u.o.p., KNF uprawniona jest także zastosować jedną z ww. sankcji administracyjnych.

Podkreślenia wymaga, iż w art. 96 u.o.p. ustawodawca dokonał rozróżnienia sytuacji niewykonania obowiązku oraz sytuacji nienależytego wykonania obowiązku. Sytuacja nienależytego wykonania obowiązku (której poświęcony jest niniejszy artykuł) materializuje się wtedy, gdy em (...)