Sankcje administracyjne nakładane przez KNF na towarzystwa funduszy inwestycyjnych

Monitor Prawa Bankowego 2022/04 Kwiecień

Przedmiotem publikacji jest przedstawienie aspektów materialnoprawnych oraz proceduralnoprawnych odpowiedzialności towarzystw funduszy inwestycyjnych za działania własne oraz zarządzanych funduszy inwestycyjnych z tytułu popełnienia deliktów administracyjnych określonych w art. 228 u.f.i.z.[1].

Dominika Gałus

Komisja Nadzoru Finansowego została wyposażona w kompetencje nadzorcze nad podmiotami działającymi na polskim rynku kapitałowym. W świetle art. 5 pkt 9 i pkt 10 u.n.r.k.[2] KNF sprawuje nadzór nad funduszami inwestycyjnymi oraz towarzystwami funduszy inwestycyjnych[3] w zakresie związanym z ich uczestnictwem w obrocie oraz prowadzoną działalnością na rynku kapitałowym[4].

 Sprawowanie nadzoru przez KNF uzasadnione jest zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania rynku funduszy inwestycyjnych (jako istotnej części rynku kapitałowego), w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu[5]. Chodzi przede wszystkim o zgodność działalności prowadzonej przez TFI oraz fundusze inwestycyjne  z regulacją u.f.i.z.

W celu efektywnego sprawowania nadzoru nad rynkiem funduszy inwestycyjnych oraz działalnością TFI, KNF została uprawniona do korzystania ze środków nadzorczych, w tym instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Na gruncie regulacji u.f.i.z. przepisem określającym możliwość stosowania przez KNF instrumentów odpowiedzialności administracyjnej wobec TFI jest art. 228 u.f.i.z.[6]. W przepisie tym ustawodawca określił sankcje administracyjne (podlegające kwalifikacji jako środki nadzoru następczego[7]), jakie mogą zostać nałożone na TFI na skutek naruszenia przez podmiot określonych norm prawa administracyjnego[8]. Zastosowanie przez KNF adekwatnych instrumentów władczego oddziaływania wskazanych w art. 228 u.f.i.z., których to przedstawieniu poświęcona jest niniejsza publikacja, na ma celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania nadzorowanych podmiotów, przywrócenie stanu zgodnego z prawem i wyeliminowanie negatywnych konsekwencji, jakie mogły powstać na skutek naruszenia prawa.

Niniejszy artykuł poświęcony jest analizie prawnej mechanizmu odpowiedzialności administracyjnej w obrębie rynku funduszy inwestycyjnych i przedstawieniu sankcji administracyjnych stypizowanych w art. 228 u.f.i.z.

Aspekty materialnoprawne odpowiedzialności TFI na podstawie art. 228 u.f.i.z.

Analizując aspekty materialnoprawne odpowiedzialności TFI na podstawie art. 228 u.f.i.z.  należy w pierwszym kroku przypomnieć to, że zgodnie z art. 228 u.f.i.z., KNF uprawniona jest, aby w formie decyzji administracyjnej cofnąć zezwolenie wydane TFI albo nałożyć na TFI karę pieniężną w wysokości do 20 949 500 zł albo kwoty stanowiącej równowartość 10% całkowitego rocznego przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy w sytuacji gdy TFI dopuszcza się uchybień przepisów prawa odnoszących się do zasad wykonywania działalności przez TFI. Analogiczne sankcje KNF może zastosować również w przypadku naruszania przez TFI przepisów prawa regulujących działalność TFI w zakresie dotyczącym funduszy inwestycyjnych otwartych, funduszy zagranicznych lub zbiorczych portfeli papierów wartościowych. Tożsame sankcje mogą zostać nałożone na TFI, o ile nie będzie ono wypełniać warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie działalności przez TFI lub zgodzie udzielonej przez KNF, przekraczać będzie zakres tego zezwolenia lub naruszać będzie interes uczestników funduszu inwestycyjnego otwartego, uczestników funduszu zagranicznego lub uczestników zbiorczego portfela papierów wartościowych. W sytuacji braku sprawozdania, o którym mowa w art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.i.z., KNF uprawniona jest do nałożenia na podmiot naruszający przepisy prawa karę pieniężną w wysokości do 10% prognozowanego całkowitego rocznego przychodu określonego w przedłożonej KNF analizie ekonomiczno-finansowej, o której mowa w art. 58 ust. 1 pkt 3 u.f.i.z., jeżeli taka równowartość albo kwota 10% prognozowanego całkowitego rocznego przychodu określonego w takiej analizie przekraczają 20 949 500 zł. W uzasadnionych przypadkach KNF może jednocześnie zastosować sankcje pieniężne oraz niepieniężne określone w art. 228 u.f.i.z.

Zauważyć przy tym warto, że pod pojęciem przepisów prawa wykorzystanym w art. 228 ust. 1 u.f.i.z.  należy rozumieć akty prawa ujęte w konstytucyjnym katalogu obowiązujących powszechnie źródeł prawa. Za przepisy prawa w rozumieniu art. 228 ust. 1 u.f.i.z.  nie będą zatem mogły być uznane uchwały KNF, jak również rekomendacje KNF, ponieważ nie stanowią one norm prawnych (a podlegają kwalifikacji jako pozaprawne zbiory norm postępowania - tzw. soft-law[9]). Podobnie należy odmówić uznania regulacji oraz aktów wydawanych przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie czy też Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A. za przepisy prawa, o których mowa w art. 228 u.f.i.z., z uwagi na fakt, iż nie można tych aktów uznać za źródła powszechnie obowiązującego prawa (przy czym naruszenie tych regulacji może podlegać kwalifikacji jako naruszenie interesu uczestników funduszu inwestycyjnego lub uczestników zbiorczego portfela papierów wartościowych). Tym samym naruszenie wyżej powołanych regulacji nie będzie związane z odpowiedzialnością administracyjną. Należy przy tym wskazać, że za naruszenie przepisów prawa przez TFI traktuje się niewypełnianie warunków określonych w zezwoleniu, a także przekraczanie zakresu zezwolenia. Uznaje się bowiem, że naruszenie przez TFI postanowień ujętych w treści zezwolenia stanowi naruszenie regulacji u.f.i.z. dotyczących udzielania zezwoleń oraz prowadzenia działalności przez TFI w odniesieniu do zakresu i treści zezwolenia[10].

Odnosząc się do najbardziej dotkliwej sankcji administracyjnej jaką KNF może zastosować wobec TFI, tj. do sankcji cofnięcia zezwolenia TFI, wskazać należy, że w doktrynie sankcja ta uznawana jest za samodzielną instytucję materialnoprawną lub za formę prawną wynikającą z przepisów szczególnych (względem regulacji k.p.a.), w oparciu o którą organ nadzoru nad rynkiem kapitałowym jest uprawniony uchylić albo zmienić decyzję, na mocy której TFI uprzednio nabyło prawo[11]. Cofnięcie zezwolenia wywołuje skutek konstytutywny[12]. Na skutek wydania przez KNF decyzji o cofnięciu zezwolenia dochodzi do pozbawienia TFI możliwości prowadzenia działalności jako podmiot, który uzyskał odpowiednie zezwolenia KNF (w efekcie cofnięcie zezwolenia nie skutkuje automatycznie unicestwieniem podmiotu, natomiast wiąże się z powstaniem stanu, w którym cofnięte zostają podstawy administracyjnoprawne pozwalające konkretnemu TFI na prowadzenie działalności gospodarczej w obszarze objętym zezwoleniem)[13]. Sankcja ta powinna być stosowana przez KNF wyłącznie w sytuacji, gdy inne środki służące zabezpieczeniu przestrzegania norm znajdujących zastosowanie do TFI (czy inne sankcje) okażą się niewystarczające albo nieskuteczne. Warto również zauważyć, że KNF podejmując decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia powinna mieć na uwadze tak cel prewencyjny[14] oraz represyjny[15] sankcji administracyjnych, jak i interes uczestników funduszy, których organem jest TFI oraz samego TFI.

Zauważyć także należy, że o ile możliwe będzie ustalenie przez KNF kwoty korzyści osiągniętej przez TFI w wyniku dopuszczenia się deliktów określonych w art. 228 ust. 1 u.f.i.z. w miejsce kary pieniężnej z art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.i.z.  KNF może nałożyć na TFI karę pieniężną do wysokości dwukrotnej kwoty osiągniętej korzyści. Uprawnienie KNF z art. 228 ust. 1a u.f.i.z. może znaleźć zastosowanie, nawet jeżeli kwota, którą KNF uzna za adekwatną do wagi deliktu jakiego dopuściło się TFI, będzie przekraczać poziom kwoty maksymalnej wskazanej w art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.i.z.  Warto zaznaczyć, że jeżeli TFI będzie jednostką dominującą lub jednostką zależną jednostki dominującej w rozumieniu art. 3 pkt 37 lub pkt 39 u.r.[16], która sporządza skonsolidowane sprawozdanie finansowe, to całkowity roczny przychód (określony w art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.i.z. ) równy będzie kwocie całkowitego skonsolidowanego rocznego przychodu jednostki dominującej najwyższego szczebla ujawnionej w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy.

W świetle art. 228 ust. 1c u.f.i.z., TFI, które dopuszcza się naruszeń przepisów prawa regulujących działalność TFI w związku z zarządzaniem alternatywnym funduszem inwestycyjnym albo nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu na zarządzanie alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi lub zgodzie udzielonej przez KNF, albo podejmuje działania wykraczające poza zakres udzielonego TFI zezwolenia lub naruszające interes uczestników specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego, uczes (...)