Przesłanki uznania za podmiot dominujący wobec banku krajowego

Monitor Prawa Bankowego 2023/5 Maj

Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2022 r. (II GSK 125/19)

Decyzje KNF w sprawach oceny, czy dany podmiot jest podmiotem dominującym względem podmiotu powiązanego, są decyzjami o charakterze uznaniowym. Ustawodawca w przepisach art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. używa nieostrych zwrotów ustawowych („znaczący wpływ”), co wymaga od KNF przy dokonywaniu oceny, czy w danym przypadku rodzaj oddziaływania pomiędzy dwoma podmiotami będzie posiadał „kwalifikowany” charakter, uwzględnienia wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo zasad wykładni tzw. pojęć niedookreślonych. Luz wynikający z nieostrości pojęć ustawowych jest uważany za upoważnienie do wyrażenia wiążącej oceny, która w żadnej mierze nie może być dowolna.

Paweł Wajda

I. W glosowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny pochylił się nad kwestią uznania przez Komisję Nadzoru Finansowego, że Skarb Państwa jest podmiotem dominującym wobec banku krajowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b.[1]. Stwierdził, że decyzja administracyjna wydana przez KNF w takiej sprawie ma charakter uznaniowy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b i pkt 14 p.b. ustawodawca użył nieostrego sformułowania „znaczącego wpływu”, jaki powinien występować między podmiotem dominującym a podmiotem powiązanym. W rezultacie KNF – oceniając, czy oddziaływanie między dwoma podmiotami ma „kwalifikowany” charakter (tj. czy występuje „znaczący wpływ” w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 14 p.b.) – musi wziąć pod uwagę zasady wykładni tzw. pojęć niedookreślonych, które zostały sformułowane przez sądy oraz przedstawicieli doktryny[2].

Konkluzją rozważań NSA – z którą należy się zgodzić – było, że KNF, wydając rozstrzygnięcie w postępowaniu mającym za przedmiot uznanie Skarbu Państwa za podmiot dominujący wobec banku krajowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 8 lit. b p.b. i korzystając z upoważnienia do wyrażenia wiążącej oceny w tej sprawie (w szczególności w zakresie wykładni nieostrych pojęć ustawowych), powinna działać w granicach uznania administracyjnego. Działanie to nie może być dowolne (a zatem wykraczające poza te granice).

II. NSA trafnie wskazał, że stwierdzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego (a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznając przedmiotową kwestię w pierwszej instancji, przychylił się do stanowiska organu nadzoru), iż Skarb Państwa wywiera znaczący wpływ na bank krajowy, nie może być wynikiem ustaleń dowolnych[3].

W judykaturze przyjęto, że dowolność organów administracji została ograniczona przez wprowadzenie konstrukcji uznania administracyjnego. Stanowi ona uprawnienie organów administrac (...)