Wybrane aspekty odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu banku

Monitor Prawa Bankowego 2022/04 Kwiecień

W opracowaniu poddano analizie i ocenie regulacje prawne, które dotyczą istoty i zakresu odpowiedzialności administracyjnej członków zarządu banku. W szczególności reżim tej odpowiedzialności znajduje zastosowanie w niektórych obszarach nadzoru nad działalnością banków wykonywanego przez Komisję Nadzoru Finansowego. Jej wyrazem są określone środki nadzorcze (zawierające w swojej konstrukcji element charakterystyczny dla sankcji administracyjnej), które mogą być stosowane przez organ nadzoru bankowego wobec członków zarządu banku, zarówno bezpośrednio, jak i za pośrednictwem właściwego organu banku, w szczególności jego rady nadzorczej.

Zbigniew Ofiarski

Punktem wyjścia jest założenie, że funkcje i zadania zarządu banku, związane z wieloaspektowym zakresem działalności przedsiębiorstwa bankowego na rynku finansowym, uzasadniają równoległe stosowanie kilku reżimów odpowiedzialności członków organu zarządzającego bankiem. Odpowiednio do konkretnej sytuacji może to być system odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnoprawnej, administracyjnoprawnej lub podatkowoprawnej. Poddano weryfikacji hipotezę, że niezwłoczna i skuteczna realizacja celów nadzoru bankowego stawianych KNF przez ustawodawcę wymaga również posługiwania się środkami adresowanymi wprost do konkretnego członka zarządu banku. W toku prowadzonych rozważań posłużono się metodą dogmatycznoprawną, uzupełnioną analizą dorobku judykatury odnoszącego się do istoty odpowiedzialności administracyjnej oraz sankcji administracyjnych.

Istota odpowiedzialności administracyjnej polega na ponoszeniu przez podmiot prawa ujemnych w skutkach konsekwencji niedostosowania się adresata normy prawnej do nałożonego obowiązku. System odpowiedzialności administracyjnej jest rodzajem odpowiedzialności represyjno-porządkowej. Oparty jest na zasadzie winy obiektywnej. Odpowiedzialności administracyjnej mogą podlegać nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej[1]. Dla przyjęcia tej odpowiedzialności wystarczający jest sam fakt obiektywnego naruszenia obowiązków administracyjnoprawnych, bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła[2]. W takim przypadku organ administracji publicznej uprawniony jest do nałożenia na dany podmiot dolegliwości prawnej (sankcji) o charakterze represyjnym lub egzekucyjnym. Represyjne sankcje administracyjne to przede wszystkim kary wynikające ze stosowania norm prawa administracyjnego. Istotą sankcji egzekucyjnej jest zmuszenie adresata normy prawnej do wypełnienia niezrealizowanego obowiązku. Może ona przybrać postać sankcji restytucyjnej, której celem jest unicestwienie korzyści osiągniętych przez adresata normy prawnej, wbrew zakazowi wynikającemu z normy prawnej, co oznacza przywrócenie stanu istniejącego przed naruszeniem prawa[3]. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim zapewniać efektywność działania administracji publicznej[4].

W doktrynie sformułowano pogląd, że nie jest konieczne ani uzasadnione, aby w odniesieniu do sankcji administracyjnych stosować dyrektywy konstytucyjnego karnego standardu ochronnego. Uznano, że osobie, która została ukarana sankcją administracyjną, odpowiedni dla rodzaju i stopnia naruszenia konstytucyjny standard ochronny zapewniają szczegółowe zasady wywiedzione z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego[5], takie jak: zasada określoności, zasada proporcjonalności, zasada ochrony zaufania lub zakaz nadmiernej ingerencji[6].

Uzasadnienie uprawnień KNF do stosowania sankcji administracyjnych wobec członków zarządu banku

W aktach prawnych zaliczanych do źródeł prawa rynku finansowego wyposażono Komisję Nadzoru Finansowego w uprawnienie do stosowania sankcji administracyjnych. Uprawnienie to jest komponentem konstrukcji prawnej determinowanej statusem prawnym KNF, celami funkcjonowania oraz zadaniami realizowanymi przez ten podmiot. Status prawny KNF nie jest jednolicie oceniany w piśmiennictwie[7]. Dominują jednak poglądy, że różne organy nadzoru powinny być kojarzone ze strukturami administracji