Stosowanie sankcji administracyjnych z art. 172 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi po wejściu w życie przepisów rozporządzenia MAR

Monitor Prawa Bankowego 2022/03 Marzec

Data 3.07.2016 r. jest jedną z najważniejszych dat w historii rynku kapitałowego. Do tego dnia miało nastąpić pełne wdrożenie rozporządzenia MAR[1] do krajowych porządków normatywnych w obrębie jednolitego rynku finansowego (argumentum ex art. 39 ust. 2-3 MAR). We wskazanym terminie państwa członkowskie były zobowiązane zapewnić pełną wykonalność, bezpośrednią stosowalność oraz całościową skuteczność przepisów rozporządzenia MAR.

Iwona Sroka
Paweł Wajda

Oceniając spełnienie tego wymogu przez polskiego prawodawcę, należy wskazać, że dokonał on wdrożenia rozporządzenia MARz wielomiesięcznym opóźnieniem. Nastąpiło to dopiero z dniem 6.05.2017 r. Bez wątpienia powstałe opóźnienie miało istotny wpływ na funkcjonowanie rynku kapitałowego i jego uczestników. Jedną z najważniejszych kwestii było to, jak przepisy MAR dotyczące zakazu manipulacji i odpowiedzialności karnej z tego tytułu wpłynęły na rozwiązania krajowe w zakresie możliwości egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej w związku z takim deliktem (na podstawie art. 172 u.o.i.f.[2]). W tym okresie mieliśmy bowiem do czynienia z sytuacją, w której przepisy rozporządzenia MAR statuowały wyłącznie odpowiedzialność karną z tytułu manipulacji instrumentem finansowym, podczas gdy przepisy prawa krajowego przewidywały równocześnie odpowiedzialność karną i administracyjną z powyższego tytułu.

W tym kontekście należy przypomnieć, że art. 172 u.o.i.f. (podlegający stosowaniu w związku z art. 39 u.o.i.f.) od 3.07.2016 r. do 6.05.2017 r. stał się przepisem utrudniającym pełną wykonalność oraz bezpośrednią stosowalność przepisów MAR, a także dyrektywy MAD II[3]. W rezultacie przepis ten nie powinien – jak się wydaje – być stosowany przez krajowy organ nadzoru nad rynkiem kapitałowym oraz krajowe sądy w okresie od 3.07.2016 r. do 6.05.2017 r.

Niniejsza publikacja będzie poświęcona analizie przedstawionego „fenomenu”. W tym kontekście należy zastrzec, że jakkolwiek publikacja dotyczy wyżej opisanej sytuacji, to uwagi w niej przedstawione mają wymiar generalny i mogą być przenoszone na każdy przypadek kolizji pomiędzy rozporządzeniem unijnym a przepisami krajowymi.

Przepisy u.o.i.f. a rozporządzenie MAR

Dokonując analizy relacji pomiędzy przepisami u.o.i.f. a przepisami rozporządzenia MAR, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 172 ust. 1 u.o.i.f.: „na każdego kto dokonuje manipulacji, o której mowa w art. 39 ust. 2 pkt 4 lit. b lub pkt 8, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 200 000 zł lub karę pieniężną do wysokości dziesięciokrotności uzyskanej korzyści majątkowej albo obie te kary łącznie”. Powołany przepis wyraża normę sankcjonującą odnośnie do art. 39 ust. 2 pkt 4 lit. b u.o.i.f.: „manipulację stanowi rozpowszechnianie za pomocą środków masowego przekazu, w tym Internetu, lub w inny sposób fałszywych lub nierzetelnych informacji albo pogłosek, które wprowadzają lub mogą wprowadzać w błąd w zakresie instrumentów finansowych przez inną osobę – jeżeli wiedziała lub przy dołożeniu należytej staranności mogła się dowiedzieć, że są to informacje nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd”.

W szczególności należy zwrócić uwagę na różnice pomiędzy brzmieniem art. 39 ust. 2 pkt 4 lit. b u.o.i.f. a art. 12 ust. 1 lit. c MAR. Odnoszą się one do deliktu manipulacji informacją na rynku kapitałowym. Zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. c MAR: „manipulacja na rynku obejmuje następujące działania: rozpowszechnianie za pośrednictwem mediów, w tym Internetu, lub przy użyciu innych środków, informacji, które wprowadzają lub mogą wprowadzać w błąd co do podaży lub popytu na instrument finansowy, powiązany kontrakt towarowy na rynku kasowym lub sprzedawany na aukcji produkt oparty na uprawnieniach do emisji, lub co do ich ceny, lub zapewniają utrzymanie się lub mogą zapewnić utrzymanie się ceny jednego lub kilku instrumentów finansowych, powiązanego kontraktu towarowego na rynku kasowym lub sprzedawanego na aukcji produktu opartego na uprawnieniach do emisji na nienaturalnym lub sztucznym poziomie, w tym rozpowszechnianie plotek, w przypadku, gdy osoba rozpowszechniająca te informacje wiedziała lub powinna była wiedzieć, że informacje te były fałszywe lub wprowadzające w błąd”. W tym kontekście zauważyć trzeba, że prawodawca unijny zmienił w rozporządzeniu MAR definicję pojęcia „manipulacji na rynku”[4]. Definicja zamieszczona w art. 12 ust. 1 lit. c MAR odbiega w sposób znaczący od definicji manipulacji funkcjonującej do 6.05.2017 r. w polskim porządku prawnym na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 4 lit. b u.o.i.f.

Artykuł 39 ust. 2 pkt 4 lit. b u.o.i.f. stanowił transpozycję do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy MAD I[5]. Akt ten został uchylony z dniem 3.07.2016 r. na podstawie art. 37 MAR oraz w związku z wejściem w życie dyrektywy MAD II. W rezultacie należy stwierdzić, że – w okresie od 3.07.2016 r. do 6.05.2017 r. – art. 39 ust. 2 pkt 4 lit. b u.o.i.f. był sprzeczny z normą wynikającą z art. 12 ust. 1 lit. c MAR. Ponadto podkreślenia wymaga, że obowiązywanie we wskazanym okresie art. 39 ust. 2 pkt 4 lit. b u.o.i.f. (a także art. 172 u.o.i.f.) stanowi przykład nieprawidłowego funkcjonowania tych przepisów w polskim obrocie prawnym. Przepisy prawa unijnego stanowiące ich podstawę z dniem 3.07.2016 r. zostały uchylone przez unijnego prawodawcę (a więc transponowane przepisy niejako „utraciły podstawę ich ustanowienia”, ergo podstawę swojego funkcjonowania w obrocie), podczas gdy w polskim porządku prawnym obowiązywały one do 6.05.2017 r.

Powyższe spostrzeżenie prowadzi do stwierdzenia, że stan prawny pomiędzy 3.07.2016 r. a 6.05.2017 r. był następujący. Normy wynikające z art. 172 u.o.i.f. odwoływały się do art. 39 u.o.i.f. niezgodnego z art. 12 MAR. Organ nadzoru nad rynkiem kapitałowym powinien zatem odstąpić od stosowania obu przepisów krajowych z uwagi na ich oczywistą niezgodność z przepisami rozporządzenia MAR. Rozporządzenie to ma bezwzględny prymat w stosowaniu. Zastosować należy za to bezpośrednio art. 30 ust. 1 akapit 2 MAR. Polski prawodawca zdecydował z dniem 3.07.2016 r., aby nie obciążać deliktu manipulacji rynku sankcją administracyjną, i do tej daty nie podjął działań nakierowanych na ustanowienie takiej sankcji. W konsekwencji próba obciążenia jakiegokolwiek podmiotu odpowiedzialnością z tytułu dopuszczenia się deliktu manipulacji, o której mowa w art. 39 u.o.i.f. (w okresie między 3.07.2016 r. a 6.05.2017 r.), stanowi naruszenie podstawowej zasady konstrukcyjnej odpowiedzialności karnej (tj. zasady nulla poena sine lege).

Delikty manipulacji instrumentem finansowym mające miejsce po 3.07.2016 r. nie podlegają (nie mogą być przedmiotem) odpowiedzialności administracyjnej, gdyż w czasie popełniania czynu zabronionego nie były one skutecznie zabronione pod groźbą kary przez ustawę (obowiązującą w czasie ich popełnienia). Artykuły 39 oraz 172 u.o.i.f. nie powinny podlegać stosowaniu przez organ administracji (sąd krajowy) z uwagi na brzmienie art. 37 MAR, który uchylił dyrektywę MAD I (na podstawie której wskazane przepisy zostały implementowane do polskiego porządku prawnego). W świetle wykładni prounijnej przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania. Wynika to z konieczności dokonywania przez organ administracji interpretacji prounijnej odpowiednich przepisów, jak również stosowania w sposób bezpośredni przepisów rozporządzenia MAR[6]. W rezultacie powinno to skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na niemożność skutecznego egzekwowania przez KNF odpowiedzialności administracyjnej na podstawie przepisów u.o.i.f.

Za powyższym przemawia także pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że „rozpatrywany problem tkwił w sferze stosowania, a nie obowiązywania, i uznał, że sądy krajowe też mają prawo i obowiązek odmówienia zastosowania normy krajowej, jeżeli koliduje ona z normami prawa unijnego”[7]. Oznacza to, że organ administracji powinien w okresie do dnia transponowania przepisów rozporządzenia MAR odstąpić od stosowania sprzecznych z nimi norm prawa krajowego.

W utrwalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odnoszącym się do art. 288 Traktatu[8] zauważa się, że: „Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich”[9]. W wyroku TSUE z 2.02.1977 r. wskazano, że państwa członkowskie są zobligowane do nieutrudniania bezpośredniej skuteczności rozporządzeń unijnych. Trybunał podkreślił, że państwa członkowskie „nie mogą uchwalać przepisów, które ukrywałyby unijną naturę i skutki jakichkolwiek przepisów (unijnych) przed osobami, których one dotyczą”[10].

W piśmiennictwie zaznacza się, że działanie polegające na „ukrywaniu” unijnej natury przepisu na skutek wdrażania do prawa państwa członkowskiego przepisów rozporządzenia unijnego (które z zgodnie z art. 288 Traktatu nie wymagają transpozycji) może skutkowa� (...)