Odpowiedzialność administracyjna krajowych zakładów ubezpieczeń w reżimie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej

Monitor Prawa Bankowego 2022/05 Maj

Niniejsza publikacja poświęcona jest analizie zasad, przesłanek oraz instrumentów odpowiedzialności administracyjnej, jakiej podlegają podmioty na rynku ubezpieczeniowym na podstawie przepisów ustawy z 11.09.2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej[1]. Na wstępie scharakteryzowana zostanie koncepcja odpowiedzialności administracyjnej, następnie szczegółowej analizie poddane zostaną normy z art. 361 i 362 u.d.u.r. stanowiące podstawę prawną odpowiedzialności administracyjnej. Celem niniejszej publikacji jest nie tylko dogmatyczna analiza wybranych przepisów prawa, lecz także przedstawienie dotychczasowego dorobku doktryny i judykatury w zakresie kształtowania się modelu odpowiedzialności administracyjnej na rynku ubezpieczeniowym oraz najważniejszych problemów praktycznych dotyczących stosowania odpowiedzialności administracyjnej.

Magdalena Śliwa-Wajda

Pojęcie odpowiedzialności administracyjnej nie posiada definicji legalnej. Co więcej, również w jurysprudencji nie wypracowano jednej, spójnej i uniwersalnej definicji tak pojęcia odpowiedzialności administracyjnej, jak i pojęcia odpowiedzialności prawnej w znaczeniu generalnym. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy doszukiwać się w wieloznaczności i wielopłaszczyznowości samego pojęcia „odpowiedzialność” w ujęciu pozaprawnym (filozoficznym, moralnym, społecznym, ekonomicznym).

Wychodząc od ujęcia słownikowego, pod pojęciem odpowiedzialności rozumieć należy „konieczność, obowiązek moralny lub prawny odpowiadania za swoje lub czyjeś czyny i ponoszenia za nie konsekwencji”[2]. Istota odpowiedzialności ogniskuje się zatem wokół ujemnych następstw, a ściślej konieczności ich ponoszenia za zachowania (działania lub zaniechania) sprzeczne z określonymi normami, a przez to negatywnie kwalifikowane we właściwych dla tych norm obszarach systemu społecznego[3]. W kontekście odpowiedzialności prawnej będzie to obowiązek czy też „zasada” ponoszenia ujemnych konsekwencji przewidzianych normami prawnymi za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywalne prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym[4].

O ile funkcjonowanie w porządku prawnym ugruntowanych instytucji odpowiedzialności cywilnej i karnej nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, o tyle kontrowersje takie towarzyszyły jeszcze do niedawna badaniom nad instytucją odpowiedzialności administracyjnej[5]. Aktualnie nie powinna ona wzbudzać wątpliwości, za czym przemawia szereg argumentów.

Po pierwsze, pojęcie odpowiedzialności administracyjnej jest pojęciem prawnym, którym posłużył się prawodawca w różnych ustawach materialnego prawa administracyjnego[6]. W kontekście u.d.u.r. należy wskazać, że wykładnia systemowa jej przepisów oraz okoliczność wyraźnego rozdzielenia przez ustawodawcę części karnej ustawy (Rozdział 17 u.d.u.r.) - regulującej zagadnienia związane z odpowiedzialnością karną - od części odnoszącej się do nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym oraz środków nadzorczych, a w tym sankcji administracyjnych za delikty administracyjne na rynku ubezpieczeniowym (Rozdział 15 u.d.u.r.) pozwala na konstatację, iż przewidziane w art. 362 u.d.u.r. sankcje administracyjne należą do mechanizmów realizacji odpowiedzialności rodzajowo odrębnej od odpowiedzialności karnej.

Po drugie, specyfikę i znaczenie odpowiedzialności administracyjnej jako autonomicznego – zwłaszcza względem odpowiedzialności karnej – reżimu odpowiedzialności prawnej potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego[7], Sądu Najwyższego[8], a także sądów administracyjnych[9]. Tytułem przykładu, NSA w wyroku z 7.12.2016 r. (II GSK 917/15) wskazał, iż odpowiedzialność karna oparta jest na z gruntu odmiennych przesłankach niż odpowiedzialność za delikt administracyjny. O ile pierwsza z nich, oparta jest za zasadzie winy - którą można przypisać osobie fizycznej - to druga już na przesłance obiektywnego naruszenia prawa. Ponadto, o ile główną funkcją odpowiedzialności karnej jest represja czyli odwet za popełniony czyn zabroniony, to odpowiedzialność administracyjna służy przede wszystkim szeroko pojętej prewencji.

Wskazując na cechy charakterystyczne, pozwalające na wyodrębnienie i delimitację odpowiedzialności administracyjnej od innych reżimów odpowiedzialności prawnej, w tym w szczególności odpowiedzialności karnej, zauważyć należy, iż ogólnym celem odpowiedzialności administracyjnej jest ochrona szeroko rozumianego interesu publicznego, a nie zindywidualizowane odszkodowanie (zadośćuczynienie) czy odpłata, w rozumieniu prawa karnego. Ogólny cel odpowiedzialności administracyjnej jest zatem zbieżny z celem funkcjonowania państwa i samej administracji publicznej, a dominującą (zasadniczą) funkcją tej odpowiedzialności jest funkcja prewencyjna[10].

W tym miejscu warto zaznaczyć, iż do kategorii interesów publicznych wymagających szczególnej ochrony zaliczyć należy bez wątpienia bezpieczeństwo obrotu oraz ochronę interesów wszystkich uczestników rynku finansowego, w tym jednego z jego najważniejszych sektorów – tj. rynku ubezpieczeniowego[11]. Zadaniem państwa jest bowiem czuwanie, aby rynek jako całość funkcjonował w sposób niezakłócony, a to z kolei wymaga stworzenia otoczenia prawnego i ustanowienia instytucji sprawdzających, oceniających i weryfikujących zachowania uczestników rynku[12]. Do najważniejszych z nich zalicza się bezsprzecznie instytucja nadzoru państwa nad rynkiem finansowym, który to nadzór - w sektorach, w których ewentualne naruszenia powodować mogą potencjalnie największe zakłócenia interesu publicznego (jak np. sektor ubezpieczeniowy) – musi dysponować szerokim wachlarzem instrumentów gwarantujących szybką, skuteczną i elastyczną reakcję na jakiekolwiek nieprawidłowości.

Zgodnie z art. 2 u.n.r.f.[13] celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do niego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku również poprzez rzetelną informację dotyczącą jego funkcjonowania, przez realizację celów określonych w obowiązujących przepisach prawa. W ramach tak szeroko ujętego celu mieszczą się cele szczegółowe wskazane w aktach prawnych regulujących nadzór nad poszczególnymi obszarami rynku finansowego. Cele nadzoru w zakresie sektora ubezpieczeniowego zostały sprecyzowane m.in. w art. 329 ust. 2 u.d.u.r., gdzie wskazano, że nadzór nad zakładem ubezpieczeń i zakładem reasekuracji polega w szczególności na:

1) ochronie interesów ubezpieczających, ubez (...)