Nowy kształt limitów kosztów pozaodsetkowych w prawie polskim

Monitor Prawa Bankowego 2023/02 Luty

Na przestrzeni ostatnich lat polskie regulacje prawne zapewniające ochronę dłużnikom przed lichwą podlegały ciągłym zmianom. Rewidowano ich zakres przedmiotowy i podmiotowy oraz modyfikowano kształt stosowanych instrumentów normatywnych. Na różnym poziomie ustalano pułap dopuszczalnych obciążeń finansowych nakładanych na dłużników. W rezultacie tych zmian powstał w Polsce skomplikowany układ regulacji, które nie tworzą poprawnego merytorycznie, kompleksowego ani spójnego systemu prawnego.   

Tomasz Czech

Lichwę można ogólnie określić jako nadmierne, nieuzasadnione obciążenie dłużników-pożyczkobiorców kosztami finansowania na rzecz wierzycieli-pożyczkodawców. Od wieków podejmowano próby ochrony prawnej dłużników przed takim obciążeniem[1]. Pierwotnie dotyczyły one przede wszystkim ograniczenia maksymalnej wysokości odsetek, czyli wynagrodzenia wierzycieli za udostępnienie kapitału obliczanego za pomocą stopy procentowej. Z biegiem czasu zauważono, że odsetki nie wyczerpują całej problematyki nadmiernego obciążenia finansowego w relacji umownej. Wierzyciele, korzystając ze swobody kontraktowania (zob. art. 353¹ k.c.), mogą obarczać dłużników rozmaitymi dalszymi należnościami związanymi z udzielonym finansowaniem (opłaty, prowizje, koszty, wynagrodzenie za usługi dodatkowe itd.). Często tworzą one – obok odsetek – istotny ciężar gospodarczy po stronie dłużników, wystawiając ich na niebezpieczeństwo praktyk lichwiarskich wierzycieli.        

Spójny system normatywny, który zmierza do kompleksowej oraz efektywnej ochrony przed lichwą, powinien uwzględniać całokształt obciążeń kosztami finansowania, które są ponoszone przez dłużników na rzecz wierzycieli oraz podmiotów trzecich. Dotyczy to zarówno odsetek, jak i wszelkiego rodzaju kosztów pozaodsetkowych. Musi obejmować ogół relacji prawnych, w których dłużnicy narażeni są na ryzyko nadmiernego obciążenia finansowego. Dostrzeżenie tej – pozornie banalnej – konstatacji zajęło polskiemu ustawodawcy dużo czasu.

Ewolucja ochrony przed lichwą w polskim prawie prywatnym

W czasach współczesnych przez wiele lat w polskim prawie prywatnym nie obowiązywały szczególne regulacje chroniące dłużników przed lichwą[2]. W pewnym stopniu ochronę zapewniały im jedynie przepisy ogólne kodeksu cywilnego, zwłaszcza odsyłające do zasad współżycia społecznego (zob. np. art. 58 § 2 k.c.)[3], ewentualnie dobrych obyczajów (zob. art. 385¹ § 1 k.c.).

Dopiero w 2005 r. – pod wpływem alarmujących sygnałów dochodzących z rynku pożyczkowego – uchwalono ustawę poświęconą przeciwdziałaniu praktykom lichwiarskim wierzycieli względem dłużników[4]. Wprowadzono odsetki maksymalne ustalone na poziomie czterokrotności wysokości stopy kredytu lombardowego Narodowego Banku Polskiego (art. 359 § 2¹-2³ k.c.). Ponadto – w odniesieniu do kredytu konsumenckiego – przewidziano limit kosztów pozaodsetkowych (art. 7a u.k.k. z 2001 r.[5]). Zgodnie z powołanym przepisem, łączna kwota wszystkich opłat, prowizji oraz innych kosztów związanych z zawarciem umowy o kredyt konsumencki, z wyłączeniem udokumentowanych lub wynikających z innych przepisów prawa kosztów, związanych z ustanowieniem, zmianą lub wygaśnięciem zabezpieczeń i ubezpieczeń (w tym kosztów ubezpieczenia spłaty kredytu), nie mogła przekroczyć 5% kwoty udzielonego kredytu konsumenckiego[6].

Przepisy, które wprowadzono w 2005 r., zostały zredagowane wadliwie. Miały ograniczony – zbyt wąsko ujęty – zakres przedmiotowy i w praktyce wywoływały liczne wątpliwości (zwłaszcza odnośnie do odsetek za opóźnienie[7]). Z łatwością mogły być omijane przez wierzycieli, co negatywnie wpływało na ich efektywność w procesie stosowania prawa[8]. Obserwacja praktyki wskazywała, że nie wyeliminowały ani nie ograniczyły istotnie lichwy na polskim rynku pożyczkowym.

Limit kosztów pozaodsetkowych został uchylony 18.12.2011 r. w związku z wejściem w życie nowej ustawy o kredycie konsumenckim[9]. Odpowiednik art. 7a u.k.k. z 2001 r. nie został zamieszczony w tej ustawie. Wydaje się, że uchyleniu powołanego przepisu nie przyświecała żadna głębsza myśl legislacyjna. Można przypuszczać, że nastąpiło to bezrefleksyjnie przy okazji implementacji dyrektywy 2008/48[10]. W rezultacie – w odniesieniu do kosztów pozaodsetkowych – na kilka lat powiększyła się luka w normatywnej ochronie dłużników przed praktykami lichwiarskimi.

Kolejna zmiana nastąpiła w roku 2015. Zmodyfikowano wtedy formułę odsetek maksymalnych[11]. Ustalono, że stawka oprocentowania nie może przekraczać dwukrotności wysokości odsetek ustawowych, czyli sumy dwukrotności stopy referencyjnej Narodowego Banku Polskiego i 7 punktów procentowych (art. 359 § 2¹-2³ k.c.). Według podobnej formuły w przepisach wyznaczono również pułap naliczanych odsetek za opóźnienie (art. 481 § 2¹-2⁴ k.c.). Wynosi on sumę dwukrotności stopy referencyjnej NBP i 11 punktów procentowych.

W 2015 r. ponownie wprowadzono regulacje ograniczające koszty pozaodsetkowe po stronie kredytobiorców[12]. W przepisach przewidziano limity takich kosztów (art. 36a-36d u.k.k.)[13] oraz równolegle pułap opłat windykacyjnych (art. 33a u.k.k.). Co istotne, w dalszym ciągu ograniczono je do kredytu konsumenckiego, pozostawiając poza ochroną normatywną liczne grupy stosunków prawnych (np. w obrocie obustronnie nieprofesjonalnym między osobami fizycznymi albo pożyczki przekraczające kwotę 255 550 zł). Limity kosztów pozaodsetkowych bez wątpienia ustalono na wysokim poziomie[14]. Nie chroniły dostatecznie kredytobiorców przed nadmiernym obciążeniem finansowym w umowie kredytu konsumenckiego (zwłaszcza w transakcjach krótkoterminowych). W związku z tym polskie orzecznictwo – kształtujące się jednak w sposób niejednolity – poszukiwało dalszej ochrony prawnej konsumentów przed praktykami lichwiarskimi kredytodawców na podstawie przepisów odsyłających do zasad współżycia społecznego (zob. art. 58 § 2 k.c.) oraz przepisów o klauzulach abuzywnych (zob. art. 385¹ i n. k.c.)[15].

W 2020 r. nieoczekiwanie – w pakiecie ustaw tworzących tzw. tarczę antykryzysową w związku z wybuchem pandemii COVID-19[16] – uchwalono zmiany w odniesieniu do limitów kosztów pozaodsetkowych kredytu konsumenckiego(art. 8d-8f u.s.r.)[17]. Tymczasowo obniżono wysokość tych limitów, a także wprowadzono szczególne zasady dotyczące udzielania kredytów konsumenckich przez podmioty powiązane[18]. Przepisy te – bez dostatecznego uzasadnienia merytorycznego – miały charakter epizodyczny. Obowiązywały w okresie od 31.03.2020 r. do 30.06.2021 r. Następnie na kilkanaście miesięcy powróciły dotychczasowe reguły wyznaczone w art. 36a i n. u.k.k.

Nowe przepisy w celu przeciwdziałania lichwie

Kolejne zmiany prawne dotyczące limitów kosztów pozaodsetkowych wprowadzono w zeszłym roku[19]. Rozszerzyły one oraz – w pewnym stopniu – zmieniły kształt ochrony normatywnej przed praktykami lichwiarskimi w polskim prawie cywilnym[20]. Zmiany te zaczęły obowiązywać od 18.12.2022 r.

W procesie legislacyjnym przedstawiono obszerne uzasadnienie potrzeby nowelizacji obowiązujących przepisów[21]. Dotychczasowe regulacje, które zamieszczono w art. 36a i n. u.k.k., nie chroniły dostatecznie dłużników przed lichwą ze względu na swoje ograniczenia (przedmiotowe i podmiotowe), pułapy kosztów wyznaczone na wysokim poziomie oraz stwierdzone wady konstrukcyjne (np. możliwość obchodzenia ograniczeń przez wykorzystanie sieci powiązanych pożyczkodawców[22]). W przepisach tych obowiązywanie limitów kosztów pozaodsetkowych ograniczono do zakresu ustawy o kredycie konsumenckim. Nie obejmowały one obrotu powszechnego, gdzie również występuje niebezpieczeństwo praktyk lichwiarskich, zwłaszcza przez obchodzenie przepisów o odsetkach maksymalnych w transakcjach nieprofesjonalnych między osobami fizycznymi[23].  

Zmiany unormowane w ustawie z 6.10.2022 r. zmierzały w dwóch kierunkach. Po pierwsze zmodyfikowano kształt limitów kosztów pozaodsetkowych kredytu konsumenckiego. W tej mierze częściowo nawiązano do rozwiązań, które obowiązywały we wcześniejszych przepisach epizodycznych (zob. art. 8d-8f u.s.r.). Po drugie wprowadzono odrębne przepisy dotyczące limitów kosztów pozaodsetkowych w odniesieniu do umowy pożyczki oraz umów zbliżonych (art. 720¹ i n. k.c.). Obejmują one umowy o charakterze kredytowym – niepodlegające przepisom u.k.k. – zawierane w obrocie konsumenckim oraz obrocie powszechnym między osobami fizycznymi, które nie prowadzą działalności gospodarczej lub zawodowej.

W rezultacie w polskim prawie prywatnym występują obecnie dwie grupy regulacji poświęconych limitom kosztów pozaodsetkowych w transakcjach kredytowych (art. 36a-36d u.k.k. oraz720¹ i n. k.c.)[24]. Regulacje te – bez dostatecznego uzasadnienia merytorycznego – dość znacznie różnią się między sobą. Zmiany, które w tej mierze wprowadzono w ustawie z 6.10.2022 r., zostaną przedstawione w dalszej części artykułu.

Zmiany limitów kosztów pozaodsetkowych kredytu konsumenckiego

Uwagi ogólne

Limity kosztów pozaodsetkowych, które unormowano w art. 36a i n. u.k.k., obowiązują jedynie w odniesieniu do umów o kredyt konsumencki (zob. art. 3 ust. 1 u.k.k.