Kary pieniężne w konglomeracie finansowym a cele nadzoru uzupełniającego

Monitor Prawa Bankowego 2022/04 Kwiecień

Skuteczność sankcji administracyjnych jest jednym z kluczowych zagadnień prawa administracyjnego[1]. Od kary pieniężnej, jak od każdej sankcji, oczekuje się spełnienia wielu funkcji[2], nie tylko represyjnej, ale i gwarancyjnej, prewencyjnej, ochronnej, restytucyjnej. Analizując możliwości nałożenia na podmioty w konglomeracie finansowym kary pieniężnej, artykuł rozpatruje normy będące podstawą wymierzenia takiej kary z punktu widzenia przesłanek i efektywności ich zastosowania. Zastosowanie sankcji możliwe jest wtedy, gdy norma sankcjonowana i sankcjonująca[3] są adekwatnie powiązane i można oczekiwać, że sankcja spełni swoją funkcję.        

Małgorzata Burzyńska

Nadzór uzupełniający nad konglomeratami finansowymi, a ściślej nad podmiotami działającymi w konglomeracie, sprawowany przez koordynatora konglomeratu ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa i stabilności rynku usług finansowych, na którym działają konglomeraty finansowe. W szczególności chodzi o ochronę klientów podmiotów regulowanych przed ryzykiem charakterystycznym dla konglomeratów, niewystępującym w podmiotach prowadzących działalność homogeniczną i w strukturach prostych[4].

Konglomerat finansowy prowadzi działalność bankową, ubezpieczeniową i inwestycyjną oraz inne rodzaje działalności finansowej i niefinansowej[5]. Oznacza to, że normy prawne regulujące jego funkcjonowanie obejmować muszą inne zjawiska i procesy niż tylko takie, które zachodzą w podmiocie prowadzącym jednorodną działalność wiążącą się ze względnie łatwymi do przewidzenia zagrożeniami. Dominuje pogląd, że nowe zjawiska na rynku finansowym wymuszają nowe podejście prawne i wpływają na zmianę charakteru regulacji i budowy norm prawnych[6]. Warty uwagi jest jednak pogląd przeciwny, że to zmiany przepisów stały się bodźcem zmian strukturalnych na rynku finansowym[7].

Jedyna sankcja karna określona w przepisach ustawy o nadzorze uzupełniającym[8] to przewidziana w art. 62 kompetencja do nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego na dominujący podmiot nieregulowany z siedzibą w Polsce kary pieniężnej do 10 000 000 zł za:

• naruszenie przepisów ustawy o nadzorze uzupełniającym,
• wywieranie niekorzystnego wpływu na stabilność finansową podmiotów wchodzących w skład konglomeratu finansowego,
• niespełnianie warunków, o których mowa w art. 13, czyli posiadania przez członków organu zarządzającego lub osób odpowiedzialnych za prowadzenie spraw dominującego podmiotu nieregulowanego pełnej zdolności do czynności prawnych, rękojmi należytego pełnienia funkcji członka organu zarządzającego oraz niekaralności za przestępstwo umyślne.

Kary pieniężne na podmioty regulowane w konglomeracie, zgodnie z art. 61 u.n.u., koordynator nakłada na te podmioty, nad którymi sprawuje nadzór sektorowy, i robi to zgodnie z regulacjami sektorowymi, w przypadku:

• naruszenia przepisów ustawy o nadzorze uzupełniającym,
• zagrożenia wypłacalności podmiotów regulowanych w szczególności na skutek
  nieutrzymywania funduszy własnych na odpowiednim poziomie, wystąpienia
  znaczącej koncentracji ryzyka lub zawartych znaczących transakcji wewnątrz-
  grupowych,
• utrudnienia prawidłowego sprawowania nadzoru uzupełniającego.
             

Organ nadzoru bierze pod uwagę wagę i rodzaj naruszeń przepisów prawa lub innych nieprawidłowości oraz stopień przyczynienia się danego podmiotu regulowanego do powstania naruszeń na poziomie konglomeratu zagrażających wypłacalności podmiotów regulowanych wchodzących w jego skład lub prawidłowemu sprawowaniu nadzoru uzupełniającego.

Normą prawa bankowego[9], na podstawie której koordynator konglomeratu finansowego mógłby nałożyć na bank w konglomeracie karę finansową, jest art. 138 ust. 3 pkt 3a. Hipoteza tej normy obejmuje naruszenia szerokiego zakresu przepisów, m.in. prawa bankowego i innych ustaw regulujących działalność banku, bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej regulujących działalność banku, naruszenie statutu oraz stwarzanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych lub uczestników obrotu instrumentami finansowymi. Kara pieniężna jest tylko jedną z kilku i to nie najpopularniejszą sankcją, jaką za wskazane w hipotezie naruszenia organ nadzoru może wymierzyć bankowi. Na przykładzie tego przepisu można prześledzić kształt obowiązujących bank norm ostrożnościowych i ustalić, czy kara pieniężna jest właściwym sposobem osiągnięcia celu sankcji.     

W dalszej części artykułu poddane zostaną analizie ewolucja budowy norm sankcjonujących i sankcjonowanych prawa finansowego. Celem analizy jest ustalenie, jak należy interpretować odesłanie do regulacji sektorowych w zakresie nakładania kar pieniężnych na podmioty regulowane w konglomeracie finansowym.

Normy nakazowe i zakazujące 

Proste normy nakazowe i zakazujące dominowały w prawie bankowym w epoce, ki (...)