Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności przez instytucję finansową (cz. I)

Monitor Prawa Bankowego 2025/10 Październik

Przedmiotem niniejszej publikacji jest charakterystyka i ocena praktyki Komisji Nadzoru Finansowego, a w konsekwencji też przepisów prawa krajowego, na mocy których wykorzystuje się instrument nadzoru następczego w postaci cofnięcia zezwolenia jako przejaw odpowiedzialności administracyjnej, a zatem sankcję administracyjną. Publikacja złożona jest z dwóch części. W pierwszej zostanie przedstawiony stan prawny, natomiast w drugiej – ocena krajowych przepisów prawa materialnego.

Paweł Wajda

Analiza działalności KNF prowadzi do konkluzji, że zdecydowanie najbardziej dolegliwym instrumentem nadzoru następczego jest cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności przez instytucję finansową. Zastosowanie tego instrumentu implikuje bowiem sui generis śmierć cywilną instytucji i brak możliwości prowadzenia przez nią działalności na rynku finansowym. Analiza działalności KNF w ostatnich kilku latach[1] wskazuje, że zastosowano ten środek nadzoru następczego co najmniej kilkukrotnie. W każdym przypadku było to spowodowane dopuszczeniem się – przynajmniej w ocenie KNF – deliktu administracyjnego przez instytucję finansową. Cofnięcie zezwolenia jest zatem instrumentem nadzoru, który KNF wykorzystuje – wbrew, co będzie przedmiotem poszerzonych analiz w niniejszej publikacji, przepisom unijnym – jako postać sankcji administracyjnej. Zgodnie z przepisami prawa unijnego cofnięcie zezwolenia jest instrumentem nadzoru, a nie sankcją. Nie może być wykorzystywane do nałożenia odpowiedzialności administracyjnej. 

W tym miejscu należy przypomnieć, że tak krajowy, jak i unijny prawodawca – mając na uwadze prywatnoprawny status i charakter działalności instytucji finansowych – uznał za konieczne poddanie utworzenia, organizacji i funkcjonowania instytucji finansowych nadzorowi[2] administracyjnoprawnemu. Nadzór ten sprawuje[3] – na szczeblu krajowym – KNF. Immanentnym elementem nadzoru administracyjnego jest to, że wszelkie działania nadzorcze powinny być ukierunkowane na wychwytywanie i eliminowanie sytuacji odbiegających od – wyznaczonego przez przepisy prawa – stanu postulowanego i wyciąganie prawnie przewidzianych konsekwencji, aby usunąć skutki nieprawidłowości i zapobiegać występowaniu podobnych sytuacji w przyszłości[4]. Odzwierciedla to brak hierarchicznej zależności między podmiotem nadzorującym i nadzorowanym[5]. Wiążący charakter instrumentów nadzorczych ma swoje źródło w woli prawodawcy, który wyposażył KNF w takie uprawnienia[6].

Celem poddania rynku finansowego nadzorowi[7] jest zapewnienie jego prawidłowego funkcjonowania[8], w szczególności bezpieczeństwa[9] oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Organ nadzoru[10] wyposażony został w szczególności w kompetencje do stosowania wobec nadzorowanych instytucji finansowych instrumentów nadzoru następczego. Wykorzystuje się je w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym oraz prewencyjnego oddziaływania na zachowania instytucji finansowych. Konkretna treść nadzoru wynika zawsze z przepisów prawa materialnego regu (...)