Uprawnienia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przymusowej restrukturyzacji banku

Monitor Prawa Bankowego 2023/07-08 Lipiec/Sierpień

Ogłoszenie upadłości kalifornijskiego Silicon Valley Bank[1], a następnie przymusowe przejęcie Credit Suisse, drugiego co do wielkości banku w Szwajcarii, przez dotychczasowego konkurenta – UBS, powodują, że kolejny raz ożywiona i w pełni zasadna jest dyskusja o mechanizmach przymusowej restrukturyzacji. Sytuacja na rynku wzbudziła obawy o możliwe rozprzestrzenienie się problemów z wypłacalnością na innych pośredników finansowych oraz stawia pytanie o skuteczność uprawnień organów właściwych do spraw restrukturyzacji.

Patrycja Zawadzka

Rafał Sura

Celem niniejszego opracowania jest odpowiedź na pytanie, czy dotychczasowe uprawnienia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG) są optymalne i jak następowała ich realizacja. Przyjęta metoda badawcza opiera się przede wszystkim na analizie regulacji prawnych, judykatury oraz literatury przedmiotu. W artykule omówione zostaną najważniejsze – zdaniem autorów – uprawnienia BFG. Wskazane zostaną również problemy prawne związane ze stosowaniem ustawy o BFG[2].

Wprowadzenie

Przed wejściem w życie BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive)[3] państwa członkowskie UE nie dysponowały odpowiednimi instrumentami do likwidacji dużych instytucji kredytowych, które – ze względu na swoją złą sytuację finansową – nie były w stanie samodzielnie kontynuować działalności i były zagrożone bankructwem. Niektóre państwa zmuszone były podjąć interwencję i dofinansować banki zagrożone upadłością ze środków publicznych (tzw. bail-out)[4], jak również przeprowadzić ich nacjonalizację[5]. Komisja Europejska zasadnie uznała, że podatnicy nie powinni ponosić kosztów ratowania pośredników finansowych „zbyt dużych, żeby upaść”[6].

Wyznaczenie BFG na organ właściwy do spraw resolution, wraz z wejściem w życie przepisów umożliwiających restrukturyzację i uporządkowaną likwidację banków komercyjnych i spółdzielczych, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych domów maklerskich, stanowiło istotne novum rynku finansowego[7]. Warto wskazać, że kilka lat wcześniej uchwalono w tym przedmiocie szczególną ustawę[8] oraz wdrożono również rządowy Plan Stabilności i Rozwoju[9].

BFG jako podmiot uprawniony w zakresie przymusowej restrukturyzacji

BFG uzyskał status polskiego organu przymusowej restrukturyzacji[10] 1.11.2015 r.[11]. Pełnię praw i obowiązków w tym zakresie nabył z dniem wejścia w życie ustawy o BFG. Od tego czasu do kwietnia 2023 r. BFG wszczął procesy przymusowej restrukturyzacji w stosunku do czterech banków zagrożonych upadłością.

Mechanizm resolution ma w założeniu zrealizować określone cele istotne z punktu widzenia systemu finansowego i jego stabilności, w szczególności: 1) utrzymanie stabilności finansowej, 2) ograniczenie zaangażowania funduszy publicznych lub prawdopodobieństwa ich zaangażowania wobec sektora finansowego lub jego poszczególnych podmiotów[12], 3) zapewnienie kontynuacji realizowanych przez podmiot funkcji krytycznych[13], 4) ochrona deponentów i inwestorów objętych systemem rekompensat, 5) ochrona środków powierzonych podmiotowi przez jego klientów (zob. art. 31 ust. 2 dyrektywy 2014/59, którego implementację do polskiego porządku prawnego stanowi art. 66 u.BFG). Cele te są sobie równoważne, współzależne i nie mają charakteru rozłącznego[14]. Żaden z nich nie powinien być uznany za nadrzędny. Organ resolution,mając na uwadze cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, powinien wybrać instrumenty i uprawnienia, które w najpełniejszy sposób umożliwią ich realizację.

Uprawnienia BFG w ramach restrukturyzacji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa uprawnień przysługuje w ramach postępowania administracyjnego, które kończy decyzja o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji stosownie do art. 101 ust. 7 u.BFG.

Przesłanką sine qua non podjęcia przez BFG interwencji jest istotne zagrożenie dla interesu publicznego[15]. Wybór jednego ze standardowych narzędzi przymusowej restrukturyzacji dokonywany jest przez BFG po weryfikacji, czy:

  • możliwe lub konieczne jest kontynuowanie działalności podmiotu w dotychczasowej formie prawnej (wybór pomiędzy umorzeniem lub konwersją zobowiązań[16] a przejęciem przedsiębiorstwa),
  • konieczne jest zastosowanie instytucji pomostowej,
  • były podejmowane jakieś działania na etapie planu naprawy i wczesnej interwencji oraz jakie były wyniki tych działań, w szczególności w zakresie działań w ramach instytucjonalnego systemu ochrony.

D (...)