Niezależność operacyjna organu przymusowej restrukturyzacji oraz zaskarżenie decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji

Monitor Prawa Bankowego 2025/06 Czerwiec

Prawodawca unijny dopuszcza kumulację kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji z innymi kompetencjami, np. w zakresie sprawowania nadzoru mikroostrożnościowego, organizacji obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów lub wykonywania funkcji kuratora. Państwa członkowskie mają obowiązek przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej organu przymusowej restrukturyzacji i uniknięcia konfliktu interesów w przypadku, gdy ten realizuje także inne funkcje niż związane z przymusową restrukturyzacją.  

Paweł Szczęśniak

I. W glosowanym wyroku na Trybunale Sprawiedliwości[1] spoczywał obowiązek odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie[2]. Wątpliwości co do wykładni prawa Unii Europejskiej powstały w trakcie sądowej kontroli decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego[3] w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji banku. Analiza treści pytań prejudycjalnych pozwala stwierdzić, że sąd odsyłający w sposób prawidłowy skorzystał z przysługującej mu kompetencji. W prowadzonym postępowaniu ujawniły się bowiem skomplikowane zagadnienia z zakresu wykładni prawa Unii Europejskiej[4]. Skorzystanie z procedury prejudycjalnej miało zapewnić efektywną ochronę uprawnień banku w restrukturyzacji, a także posiadaczy jego praw udziałowych i pozostałych wierzycieli.

Podstawowym problemem badawczym, do którego – oceniając trafność wyroku TS – należy odnieść się w niniejszym opracowaniu, jest zagadnienie niezależności operacyjnej organu przymusowej restrukturyzacji. Trybunał Sprawiedliwości w glosowanym wyroku dokonał wykładni przepisów prawa unijnego, które nakładają na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia odpowiednich uzgodnień strukturalnych, aby zagwarantować niezależność operacyjną i uniknięcie konfliktu interesów w sytuacji, gdy organ przymusowej restrukturyzacji wypełnia – poza swoją podstawową funkcją – także inne funkcje, np. gwaranta depozytów.

Drugim problemem badawczym jest ocena słuszności rozstrzygnięcia TS co do legitymacji do wniesienia skargi na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie przymusowej restrukturyzacji. W komentowanym wyroku, który można w tym zakresie uznać za przełomowy, dokonano wykładni przepisów prawa UE i wyznaczono zakres podmiotów uprawnionych do zaskarżenia decyzji organu przymusowej restrukturyzacji. 

Aby zwiększyć czytelność opracowania, zastosowano terminologię wynikającą z przepisów u.BFG[5] oraz p.b.[6] Stąd terminy „likwidacja” i „uporządkowana likwidacja” konsekwentnie zastąpiono wyrażeniem „przymusowa restrukturyzacja”, a termin „tymczasowy administrator” – określeniem „kurator”.

II. W dniu 26.01.2023 r. WSA w Warszawie zwrócił się do TS z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Wystąpił z pytaniami, które dotyczyły wykładni prawa unijnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym oceniano decyzję w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. Postępowanie, o którym mowa, prowadzono na podstawie u.BFG transponującej do polskiego systemu prawnego dyrektywę BRR[7]. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczył wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej, tj. art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE[8], a także art. 47 KPP[9] oraz art. 3 ust. 3 i art. 85 ust. 2 i 3 BRR. W szczególności wykładnia przepisów BRR była istotna do wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

Pytania zostały skierowane przez WSA w Warszawie w sprawie dotyczącej przymusowej restrukturyzacji banku mającego siedzibę w Polsce. Z uwagi na to, że bank nie przestrzegał wymogów w zakresie funduszy własnych przewidzianych w rozporządzeniu nr 575/2013, Komisja Nadzoru Finansowego[10] na podstawie decyzji z 22.12.2021 r. ustanowiła w nim kuratora. Funkcje tę pełnił BFG. W wydanej decyzji organ nadzoru mikroostrożnościowego zobowiązał BFG jako kuratora w szczególności do sporządzania sprawozdań, monitorowania działalności banku i wykonywania wszelkich wynikających z przepisów prawa kompetencji, które należą do tej funkcji. 

W dniu 18.08.2022 r. KNF poinformowała BFG o zagrożeniu upadłością banku oraz o braku przesłanek wskazujących, że możliwe do podjęcia działania pozwolą we właściwym czasie usunąć to zagrożenie. Bankowy Fundusz Gwarancyjny na podstawie art. 101 ust. 7 u.BFG wydał 29.09.2022 r. decyzję o wszczęciu wobec banku postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji. Jednocześnie zastosował środek umorzenia instrumentów kapitałowych wyemitowanych przez bank, a także utworzył instytucję pomostową. Aktywa banku w restrukturyzacji przeniesiono 3.10.2022 r. do instytucji pomostowej (z enumeratywnym wskazaniem wyjątków)[11].

Rada nadzorcza wniosła skargę na tę decyzję do WSA w Warszawie. Oprócz rady nadzorczej, skargę złożyły inne podmioty, w tym posiadacze praw udziałowych banku oraz jego obligatariusze, a także osoby, które zawarły z nim umowy kredytu i umowy pożyczek denominowanych w walucie obcej lub indeksowanych do takiej waluty[12]. 

Skarżący – jak wskazał TS w komentowanym wyroku – żądali od WSA w Warszawie uznania, że decyzja organu przymusowej restrukturyzacji została wydana z naruszeniem prawa. Podnieśli przede wszystkim, że BFG znajdował się w sytuacji konfliktu interesów, co uniemożliwiało mu wykonywanie funkcji związanych z przymusową restrukturyzacją, ponieważ – zdaniem skarżących – pełnił jednocześnie funkcje nadzorcze oraz gwaranta depozytów. Natomiast BFG zakwestionował wystąpienie konfliktu interesów. Zasygnalizował, że przyjął uzgodnienia organizacyjne i strukturalne, które gwarantują jego niezależność operacyjną jako organu przymusowej restrukturyzacji. Uzgodnienia te miały służyć – w ocenie BFG – uniknięciu wszelkich konfliktów interesów w pełnieniu funkcji w zakresie przymusowej restrukturyzacji i innych funkcji, które mu powierzono.

III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zadał TS w tej sprawie cztery pytania prejudycjalne. Dwa z nich dotyczyły przyznania legitymacji do zaskarżenia decyzji organu przymusowej restrukturyzacji nie tylko radzie nadzorczej banku, lecz także każdej osobie, której mogła ona dotyczyć. Trybunał Sprawiedliwości w komentowanym wyroku przypomniał o normie wynikającej z art. 19 ust. 1 TUE. Państwa członkowskie mają bowiem obowiązek ustanowić środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE. Trybunał Sprawiedliwości odwołał si� (...)